Хуже всего ситуация с институциональной независимостью депутатов в Бурятии

Второго ноября комитет гражданских инициатив Алексея Кудрина опубликовал отчет с оценкой социально-экономической и политической напряженности в регионах России за первое полугодие 2015 года (на 1 июля).

Авторы исследования — Александр Кынев, Николай Петров и Алексей Титков, консультант по социально-экономическому блоку – Наталья Зубаревич.

 

Повышенные риски в Свердловской области

 

повышенные риски в промышленности

 

Регион Экономические риски Политические риски Протестная активность
Положение домохозяйств Динамика публичного сектора Динамика производства, инвестиций Элитные конфликты Административная устойчивость Балл за дизайн
Адыгея E B B А B C B
Алтай D B C В B B B
Башкортостан E B C А B E D
Бурятия B C B С B C C
Дагестан D C B D C D D
Ингушетия D E C С C E A
Кабардино-Балкария C C C В D D B
Калмыкия E C B В B C A
Карачаево-Черкесия D C D В- B D B
Карелия D D D С B A C
Коми E D D С B C C
Марий Эл E C B А B E B
Мордовия D E B А B E A
Саха (Якутия) C B C D B C C
Северная Осетия D D E С C D B
Татарстан E C C В B E C
Тува D C B В B E A
Удмуртия D D D С B E C
Хакасия D C D В B E C
Чеченская C D D В B E B
Чувашия D C D В B E B
Алтайский D A D В B E B
Забайкальский D D D В B D E
Камчатский C C C А B D B
Краснодарский C C D В B E C
Красноярский D B C В- B B D
Пермский D B C С B C B
Приморский C B C В B A C
Ставропольский E C C В B D B
Хабаровский C C D В B E C
Амурская D D C С C D D
Архангельская D C D В- B C B
Астраханская D D C В B E B
Белгородская D C B А A E C
Брянская C B B В- C E B
Владимирская E A C С B C C
Волгоградская D C C В B D C
Вологодская D C C В- B B B
Воронежская D B C В B D D
Ивановская E D D В C D C
Иркутская D B B D C C D
Калининградская C C D В- B B C
Калужская D D D В A D B
Кемеровская E C D А A E B
Кировская D C C С C C C
Костромская D C D В- B D B
Курганская E C D В C E B
Курская D C D В A D B
Ленинградская D A D В- B B C
Липецкая D C C В A D C
Магаданская E D B А- B E B
Московская D B E С C B C
Мурманская E B C С B B B
Нижегородская E C D В- B D C
Новгородская D C B С- C C B
Новосибирская D C D С B C E
Омская D D D С B C B
Оренбургская D C C А B C C
Орловская D C D В- B D C
Пензенская D D C А- D E C
Псковская D D E С B E C
Ростовская D B C В B E D
Рязанская D C D В B D B
Самарская E C C C- B D C
Саратовская D D C В B E C
Сахалинская C A B В- D D C
Свердловская D B E D B E C
Смоленская C C C С B C B
Тамбовская D D C А- B D C
Тверская D D D В- B E B
Томская D B C В B C C
Тульская D B A В- B C C
Тюменская D C C А B D C
Ульяновская E C B В A D C
Челябинская E B D С C E C
Ярославская E A C В- C D C
Москва D D E D B E Е
Санкт-Петербург D B D D B C E
Еврейская D D E А D E C
Ненецкий D C B В- C D A
Ханты-Мансийский D A C В B E B
Чукотский C C E А B C A
Ямало-Ненецкий D C D А- B E B

 

По отдельным показателям оценки внутриполитической ситуации на 1 июля 2015 года выделяются следующие регионы.
Административная устойчивость отражает стабильность политического управления и кадрового состава руководства региона. В частности, административная устойчивость отражает способность/неспособность власти сформировать стабильную управленческую команду; слишком частые кадровые перемены практически всегда связаны с ухудшением качества управления и уровня контроля над ситуацией (как минимум на период адаптации нового руководителя и руководимого им подразделения друг к другу). Зачастую кадровые перемены в высшем звене региональной бюрократии вызывают цепную реакцию кадровых перемен во всем руководимом ведомстве (группе ведомств), также связанную с административными издержками в виде разрушения прежней и формирования новой системы формальных и неформальных взаимоотношений в данном ведомстве (группе ведомств). Нередко чрезмерно нестабильная кадровая политика не просто вызывает негативную реакцию общественного мнения (и поэтому часто именуется очевидно оценочным термином «кадровая чехарда»), но также является фактором, тесно связанным с фактической оценкой в обществе и элите деятельности конкретного регионального руководителя. При этом частые кадровые замены часто создают новые конфликты, в первую очередь неформальные, что в политической сфере нередко имеет прямые последствия в виде последующих политических конфликтов, негативных информационных кампаний и протестных акций. В качестве позитивного фактора при этом могут восприниматься резкие кадровые перемены в условиях недовольства населения и/или элит прежним руководством, что может создать на некоторый период ситуацию позитивных кадровых ожиданий (исходя из общественных ожиданий, что «с новой властью начнется новая жизнь»), противоположный эффект может быть при увольнении (особенно скандальном) популярных и авторитетных руководителей.
Абсолютным лидером по соотношению числа кадровых замен ключевых руководителей территории к их общему числу в регионе за исследуемый период (данные по этому показателю берутся с 1 июля 2014 по 1 июля 2015) стал город Севастополь, где очевидна неспособность губернатора С.Меняйло сформировать устойчивый состав руководства администрации. В сочетании с политическим конфликтом губернатора и законодательного собрания это создает в Севастополе ситуацию очевидного политического напряжения. Данный регион единственный получил индикатор Е («экстремально нестабильная административная система»). По данным на второе полугодие 2015 (в данном рейтинге не считались) прогнозно аналогичный показатель получит Республика Коми, где фактически в результате «дела Гайзера» почти полностью демонтировано все руководство региона (включая Госсовет Коми и администрацию города Сыктывкар), что с точки зрения административной устойчивости вряд ли может быть быстро компенсировано.
Индикатор D («нестабильная административная система») на 1 июля 2015 получили Кабардино-Балкария, Ивановская, Пензенская, Ярославская области, Ненецкий автономный округ и Еврейская автономная область. Во всех данных регионах, кроме Ивановской и Ярославской областей, а также Кабардино-Балкарии, массовые кадровые замены прямо связаны со сменой в 2014-2015 руководства регионов и после периода массовых перемен ситуация, вероятно, стабилизируется. В Ярославской области можно говорить об устойчиво нестабильной кадровой политике как таковой. В Ивановской области и Кабардино-Балкарии руководство региона сменилось ранее (в 2013), однако стабилизации не происходит и кадровые перемены продолжаются.
Индикатор С («ослабленная административная система») получили Дагестан (отметился кадровой чехардой в руководстве Махачкалы), Ингушетия (постоянные перестановки в Правительстве), Северная Осетия, Амурская, Брянская, Волгоградская, Курганская, Новосибирская, Сахалинская области (пять последних — перестановки и замены по «принципу домино» после смены губернатора), Иркутская область (в последнем случае кадровые замены, явно усугубившие противоречия теперь уже бывшего губернатора С.Ерощенко с местными элитами – отставка спикера ЗС Л.Берлиной, замена руководства г.Иркутск), Кировская область (кадровые перестановки после избрания губернатора на новый срок), Московская область (постоянные кадровые перестановки + реорганизация административно-территориального деления области в виде укрупнения муниципальных образований), Новгородская область (конфликт губернатора и мэра Великого Новгорода, приведшей к кадровой чересполосице в управлении городом на фоне кадровых проблем самой областной администрации), Самарская область (кадровая реорганизация после выборов губернатора + перетряска управления городом Самара), Челябинская область (арест вице-губернатора Н.Сандакова, смена руководства города Челябинск), Тульская область (замены в руководстве облумы и руководстве города Тула), Санкт-Петербург, Крым.
Наиболее административно устойчивыми с учетом длительности пребывания губернатора в должности (индикатор А – «сверхустойчивая административная система») стали по итогам подсчетов Белгородская, Калужская, Кемеровская, Курская, Липецкая и Ульяновская области, а также Республика Марий Эл. Все иные регионы получили индикатор В («устойчивая административная система»).
При оценке уровня институциональной развитости мы исходим из гипотезы, что более институционально развитая система (что предполагает наличие более сложной и сбалансированной системы власти, стимулирующей различные группы элиты, политические и общественные силы решать возникающие конфликты конструктивным путем через легальные политические процедуры) имеет больше возможностей для гибкой реакции на кризисные явления в социально-экономической жизни и построения общественного диалога, снижает уровень общественного радикализма во всех его проявлениях, включая протестные акции и акции гражданского неповиновения. Если уровень конфликтности показывает наличие конфликтов, то уровень институциональной развитости и адаптивности управления показывает наличие скорее механизмов их разрешения. Оптимальная с точки зрения качества система, на наш взгляд, – это сочетание институциональной адаптивности и построения в органах власти балансов, учитывающих интересы разных элитных групп, с кадровой стабильностью и административной устойчивостью.
В частности, оцениваются следующие показатели:
• Уровень политической конкуренции
• Состояние системы местного самоуправления
• Институциональная независимость депутатов регионального парламента
• Защита парламентских прав оппозиции
По уровню политической конкуренции (среднее число эффективных партий по последним выборам в Госдуму РФ на территории региона по партспискам и по выборам в региональный парламент – показатель устойчив в течение регионального электорального цикла и отчасти отражает уровень политического представительства регионального парламента) по состоянию на 1 июля 2015 в группу регионов, получивших оценку А, не вошел никто. Индикатор В получили Карелия, Пермский и Приморский края, Архангельская, Владимирская, Вологодская, Иркутская, Калининградская, Кировская, Ленинградская, Московская, Мурманская, Псковская, Свердловская, Смоленская, Томская, Ярославская области, Санкт-Петербург. Хуже всего ситуация с формальной политической конкуренцией (индикатор Е) в Башкортостане, Дагестане, Ингушетии, Кабардино-Балкарии, Мордовии, Татарстане, Туве, Чечне, Кемеровской, Саратовской областях, Чукотском автономном округе. Обращаем внимание, что результаты выборов 13.09.2015 в данном расчете не учитывались, так как они произошли за пределами расчетного периода и все показатели рассчитывались на единую дату – 1 июля.
По уровню Институциональной независимости депутатов регионального парламента (через оценку политической независимости и самостоятельности депутатов в виде доли депутатов на постоянной основе в законодательном собрании) на сегодня полностью профессиональные парламенты имеют только Санкт-Петербург и Чеченская Республика. При этом данный показатель Чечни отражает скорее потребность в формальном статусе для целого ряда депутатов (рекордное число кандидатов на выборах в регионе выступают как «временно не работающие»), так как сочетается со сверхнизким уровнем политической конкуренции и по всем другим характеристикам институциональной развитости регион имеет крайне низкие показатели. Напротив, в Санкт-Петербурге, высокая институциональная независимость депутатов сочетается с относительно высоким уровнем политической конкуренции.
Далее по доле числа депутатов, работающих на постоянной основе (индикатор В) на 1 июля 2015 располагались Ингушетия, Карачаево-Черкесия, Карелия, Коми, Камчатский, Красноярский, Приморский и Ставропольский края, Вологодская. Мурманская, Московская, Самарская, Сахалинская, Ярославская области, Чукотский и Ямало-Ненецкий автономные округа.
Хуже всего ситуация с институциональной независимостью депутатов (индикатор Е) в Марий Эл и Курганской области, чуть лучше (индикатор D) в Адыгее, Республике Алтай, Башкортостане, Бурятии, Мордовии, Северной Осетии, Татарстане, Удмуртии, Хакасии, Чувашии, Белгородской, Брянской, Калужской, Кемеровской, Кировской, Костромской, Курской, Липецкой, Магаданской, Нижегородской, Новгородской, Омской, Орловской, Псковской, Ростовской, Саратовской, Челябинской областях и в Крыму.
Максимальный уровень относительной защиты парламентских прав оппозиции (по сравнению с иными регионами – измеряется в виде доле постов, которые имеет оппозиция в руководстве регионального парламента – спикер, вице-спикеры и председатели комитетов комиссии считаются в случае если по регламенту данного ЗС они приравнены к комитетам, например, если их председатель работает на постоянной основе) по состоянию на 1 июля 2015 в виде индикатора A на получили только Карелия, Амурская, Кировская, Тульская области, Санкт-Петербург. Индикатор В получили Адыгея, Республика Алтай, Дагестан, Коми, Забайкальский и Приморский края, Иркутская, Калужская, Московская, Мурманская, Смоленская область, Чукотский автономный округ. Все иные регионы получили индикаторы С, В и даже Е (полное отсутствие представителей оппозиции в руководстве парламента – это группа по данной характеристике является самой большой).
Показатель состояния системы местного самоуправления наиболее мобилен, так как ее регулирование в регионах последнее время меняется наиболее часто. Результат фиксируется на 1 июля 2015 исходя из порядка, по которому избрано ныне действующее руководство муниципального образования регионального центра . Это связано с тем, что нередко текущие изменения уставов муниципальных образований пересматривают порядок формирования руководства органов МСУ, и затем отменяются, даже иногда не успев быть примененными. При этом очевидно, что отличается ситуация, когда даже изменив порядок выборов главы муниципального образования, удается сохранить до конца действующих полномочий действующую городскую власть (например, избранного населением мэра), и ситуация, когда одновременно с изменением устава действующий глава МСУ тем или иным способом досрочно отстраняется от должности. В первом случае мы имеет большую степень реального авторитета и самостоятельности органов МСУ, способность руководства муниципалитета оказывать политическое сопротивление оказываемому давлению, и это, несомненно нужно использовать в оценках (яркий пример – «сопротивление среды» в таких регионах как Карелия и Красноярский край).
В результате целый ряд регионов пока имеют более высокую оценку исходя из того порядка, по которому избрано действующее на 1 июля 2015 руководство регионального центра, чем получили бы при оценки принятых на это время изменений уставов. После замены руководства города согласно новому порядку снизится полученный по данной характеристике балл такими регионами, как Карелия, Алтайский, Красноярский, Пермский, Ставропольский края, Архангельская, Вологодская, Курская, Липецкая, Магаданская, Нижегородская, Новгородская, Омская, Оренбургская области, Ненецкий АО.
В качестве более высокой оценки качества институтов оценивается система, где влияние избирателей на формирование властей муниципалитета наибольшее, а региональной власти наименьшее. Соответственно высший балл получают регионы, где у власти в регионально центре находится избранный населением глава, который одновременно возглавляет администрацию. Далее следует т.н. «гибридная система» (избираемый населением глава муниципального образования сосуществует с сити-менеджером), ниже системы где глава муниципального образования избирается депутатами (сосуществуя с сити-менеджером и являясь спикером или единолично возглавляя администрацию, что стало возможно по поправкам 2015 года), затем система, введенная в 2015 (единоличный глава муниципального образования избирается по предложению конкурсной комиссии, где 50% членов назначаются региональной властью). Самый низкий балл получает система многоступенчатого делегирования по поправкам 2014 года, где население избирает только советы внутригородских районов, а администрации назначаются по предложению конкурсных комиссий (на сегодня это три города – Челябинск, Самара и Махачкала). Для Москвы и Санкт-Петербурга, где система МСУ во внутригородских районах во многом носит декоративный характер (нет даже сити-менеджеров, так как формальной органы исполнительной власти на территории района являются подразделениями администрации субъекта Федерации, органы МСУ избирают выполняющие церемониальные функции руководящие органы), также устанавливается низший балл.
Наиболее высокий балл получают регионы, где у власти в региональном центре на 1 июля 2015 оставался глава администрации, избранный населением. Это Республики Адыгея и Алтай, Карелия, Хакасия, Красноярский край, Приморский край, Хабаровский край, Архангельская, Вологодская, Воронежская, Калининградская, Кемеровская, Липецкая, Новгородская, Новосибирская, Омская, Сахалинская, Томская области, Ненецкий и Чукотский АО. На один балл ниже получила Свердловская область («гибридная» система в Екатеринбурге). Для Ярославской области, где с 2013 избранный населением мэр Е.Урлашов временно отстранен от должности и находится в СИЗО и в городе меняются не избранные населением исполняющие обязанности (что сказывается также на уровне административной устойчивости), установлен показатель для систем, с руководством, избираемым депутатами.

При этом низкое качество политических институтов в регионе может быть негативным фактором с точки зрения вопроса политической стабильности в регионе в первую очередь в сочетании с наличием на данной территории значимых внутренних конфликтов и существенной неоднородности элиты. Фактически речь идет о том, что если в регионе нет институтов, адекватных сложности ситуации, с помощью которых элитные группы способны добиваться согласия и компромисса (институты таким образом амортизируют последствия кризиса), то нарастание кризисных явлений и противоречий в таком случае может привести к существенной политической дестабилизации в данном регионе. Мало иметь кризисную социально-экономическую ситуацию, важно иметь игроков, способных ей воспользоваться, и систему, неспособную кризис разрешить. При отсутствии в регионе значимых конфликтов даже низкое качество управления в условиях социально-экономического кризиса, скорее всего, не будет сопровождаться существенной протестной активностью (максимум – в таком случае могут наблюдаться временные локальные протестные всплески).
Именно сочетание высокого уровня внутренних конфликтов и существенной неоднородности элиты с низкими оценками качества системы политических институтов позволяет выделить регионы с наибольшим риском ухудшения внутриполитической ситуации
Уровень конфликтности (число характерных для региона постоянных или временных конфликтов) отражает, во-первых, в значительной степени уровень контроля администрации над происходящим в регионе и степень сегментизированности элиты, во-вторых, также, как и административная устойчивость, обозначает наличие в регионе дополнительных внутренних условий для публичного проявления недовольства (прежние конфликты, накладываясь на ухудшение социально-экономической ситуации, могут обостриться и дать кумулятивный эффект).
Учитываются как перманентно присутствующие давние разной степени выраженности конфликты, к примеру, проблемы, периодически возникающие в регионах со сложным этническим составом, так и конфликты ситуационные — в случае явной выраженности в данном регионе конфликты между властями и бизнес-структурами, а также чисто политическое противостояние власть – региональная оппозиция (к примеру, КПРФ, «Справедливая Россия», различные группы «новой оппозиции» и т.д.) если речь идет о действительно серьезном определяющем ситуацию в регионе конфликте (хотя обычно подобные конфликты являются внешним проявлением общих конфликтов в региональной элите). В ряде регионов имеются конфликты, связанные с особенностями взаимоотношений между органами власти и конкретными политиками, предпринимателями или общественными деятелями. Среди наиболее типичных конфликтов «губернатор – руководитель регионального центра» (два традиционных полюса формирования групп региональной элиты), «старая региональная элита – новая региональная администрация» (как правило, в регионах недавних замен губернаторов), «сторонники – противники объединения регионов».
Для каждого региона определяется численный показатель основных конфликтов (численно не ограничен), а также выделение числа основных центров политического влияния. Также оценивается число основных центров политического влияния. Итоговой балл по данной характеристике предполагает сумму числа основных конфликтов и числа основных центров политического влияния.

Источник: http://komitetgi.ru/analytics/2563/